Erityisopetuksen resurssit muutoksessa

 

 

OAJ:n mukaan moni opettaja pitää erityisopetuksen resursseja varsin puutteellisina. Näkemystä tukevat tehostetun ja erityisen tuen piirissä olevien oppilaiden määrän kasvu tilastoissa. Mutta miten resurssien kehitykseen ovat vaikuttaneet lainsäädännön ja rahoituksen muutokset? Missä määrin tulkintoja resurssien riittävyydestä voidaan kansallisista tilastoista yleensä tehdä?

 

Antti Saastamoinen, erikoistutkija, VATT

 

 

 

 

Hiljattain julkaistun OAJ:n kyselyn mukaan vain harva peruskoulun opettaja pitää erityisopetuksen resursseja riittävinä. Noin kolmannes kyselyyn vastanneista piti erityisopetuksen resursseja varsin puutteellisina.  Myös aiemmissa opetusalan ammattihenkilökunnalle tehdyissä laadullisissa kyselytutkimuksissa resurssipula on noussut vahvasti esiin. Keskeisenä tekijänä erityisopetuksen haasteisiin on nähty erityisopettajien ja erityisopetuksen piirissä olevien oppilaiden määrän merkittävä epäsuhta. Tilastokeskuksen erityisopetustilaston mukaan syksyllä 2015 tehostetun ja erityisen tuen piirissä oli jo lähes 86 000 oppilasta eli noin 16% kaikista oppilaista. Esimerkiksi tehostetun tuen oppilaiden määrä kasvoi vuosina 2014– 2015 yli 5 000 oppilaalla. Sen sijaan kelpoisten erityisopettajien määrä ei ole vuosina 2011– 2015 kasvanut vastaavaa tahtia. OAJ:n mukaan kelpoisten opettajien määrä on kasvanut noin 100– 200 opettajalla kyseisellä välillä.  

 

Näitä kehityskulkuja on mielenkiintoista tarkastella vuosina 2010 ja 2011 toteutettuja erityisopetusta koskeneita lainsäädäntöreformeja vasten. Vuonna 2010 voimaan astunut laki kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta poisti erityisoppilaista maksettavan erilliskorotuksen. Vuoden 2010 rahoitusuudistuksen jälkeen erityisen tuen oppilaiden osuus lähtikin pieneen laskuun, tasaantuen noin reiluun seitsemään prosenttiin. Kansainvälisissä tutkimuksissa (ks. esim. tämä, tämä ja tämä) on havaittu, että rahoituskannustimet voivat vaikuttaa erityisopetuksen tarjontaan. On kuitenkin epäselvää, onko tämä mekanismi ollut Suomen havaitun kehityksen taustalla, sillä vuoden 2011 jälkeen tilastoissa on todennäköisesti myös merkittävää siirtymää erityisen tuen piiristä tehostettuun tukeen.

 

Pelkillä rahoituskannustimien muutoksilla onkin usein haastavaa selittää muutoksia erityisopetuksen tarjonnassa, vaan huomioon tulisi ottaa myös muut institutionaaliset tekijät, jotka voivat vaikuttaa tarjontaan (ks. esim. tämä). On kuitenkin mielenkiintoista, että esimerkiksi Helsingissä, jossa kouluille on ohjattu ylimääräistä rahoitusta (ns. positiivisen diskriminaation määräraha), erityisen tuen piirissä olevien oppilaiden osuudessa ei ole havaittavissa vuoden 2010 jälkeen vastaavaa laskua kuin muualla maassa. Eräässä selvityksessä on todettu, että Helsingissä tiettyjen koulujen korkeampi rahoitus on yhteydessä juuri erityisryhmien, kuten erityisoppilaiden ja vieraskielisten oppilaiden korkeampiin osuuksiin. Olisikin mielenkiintoista tietää kuinka positiivisen diskriminaation tuki heijastuu yleisemmin resurssien riittävyydestä ja oppilaiden tuloksissa (ks. esimerkiksi myös tämä).

  

Vuoden 2011 perusopetuslain uudistuksella taas pyrittiin parantamaan erityisopetuksen joustavuutta ja edellytyksiä varhaiseen tukeen jakamalla tuen muodot kolmeen luokkaan –  yleinen, tehostettu ja erityinen tuki – aiemman kaksitasoisen jaottelun sijaan. Tilastojen valossa näyttääkin, että ennen vuotta 2011 oppilasmassassa olisi ollut paljon sellaista purkamatonta erityisopetustarvetta, johon erityistä tukea jossain määrin kevyemmällä tehostetulla tuella on nähtävästi pystytty vastaamaan. Vuoden 2011 jälkeen erityisen tai tehostetun tuen piirissä olevien osuuden kasvu johtuukin yksinomaan tehostetun tuen osuuden merkittävästä kasvusta. Kokonaistilaston pintapuolinen tarkastelu peittää kuitenkin alleen sen seikan, että tosiasiallisesti tuen tarpeessa ei näin dramaattista muutosta ole todennäköisesti tapahtunut. Kun katsotaan osa-aikaista eritysopetusta – tukimuotoa, jota annetaan kaikilla tuen tasoilla – ei merkittäviä muutoksia osa-aikaisen erityisopetuksen piirissä olevien oppilaiden osuudessa ole havaittavissa verrattuna lakimuutosta edeltäneeseen aikaan.

 

Tehostettu tuki näyttäytyykin enemmän hallinnollisena luokittelun muutoksena kuin tosiasiallisena tuen tarpeen kasvuna. Toisin sanoen, ne erilaisten tukimuotojen saajat, joita eivät aiemmin tilastoinnin näkökulmasta olleet erityisopetuksen piirissä, tulivat tehostetun tuen myötä tilastoiduksi. On myös muistettava, että erityisoppilaiden välillä voi olla merkittävää vaihtelua tuen ja resurssien tarpeen suhteen, vaikka tilastoitu tuen taso olisikin sama. Todennäköisesti tämä vaihtelu on suurinta juuri tehostetussa tuessa, joka operoi kahden muun tuen tason välissä (yleinen tuki ja erityinen tuki).

   

Pelkästään aggregaattitilastojen tai laadullisten kyselyjen perusteella lakimuutosten todellisista vaikutuksista onkin haastavaa sanoa paljoakaan. Eräs haaste on, että monia uudistuksia ja toimia on toteutettu samanaikaisesti. Erityisopetusta koskevien lakimuutosten lisäksi viime vuosina on jaettu muun muassa ryhmäkokojen pienentämiseen sekä koulutuksen tasa-arvon parantamiseen tarkoitettuja määrärahoja, jotka osaltaan ovat vaikuttaneet myös erityisopetuksen toteuttamiseen.

 

Mielekkäiden arvioiden tekemiseksi tulisi myös päästä paremmin kiinni opetuksenjärjestäjien väliseen vaihteluun tuen tarpeessa, käytännön tukitoimissa sekä resurssien riittävyydessä ja tasapuolisuudessa. On esimerkiksi varsin todennäköistä, että kuntien välillä on huomattavaa vaihtelua siinä, kuinka paljon ne laittavat omia varojaan erityisopetukseen valtionosuuden lisäksi. Lisäksi, rahoituksen perustuessa malliin, jossa korvaus on kiinteä oppilaan erityisopetusstatuksesta riippumatta, rahoituksen tasapuolisuus ja riittävyys voivat kärsiä, kun tuen tarpeessa on merkittävää alueellista vaihtelua (ks. esim. tämä ja tämä).

Suomessakin on havaittu, että kuntien väliset erot sosioekonomisissa tekijöissä ovat yhteydessä erityisoppilaiden osuuteen kunnissa (ks. tämä). Myös erot pelkissä oppilasvolyymeissa voivat aiheuttaa merkittäviä kustannuseroja. Harvaan asutuilla alueilla ei ole samanlaisia mahdollisuuksia hyödyntää mittakaavaetuja kuin suuremmilla kaupunkialueilla. Resurssikeskustelua onkin vaikea käydä ilman perusteellisempaa ymmärrystä tehdyistä reformeista, alueellisesta vaihtelusta tuen tarpeessa ja toiminnan mittakaavassa.

     

Houkutuksista huolimatta, arvioita erityisopetuksen tilasta ei tulisi perustaa pintapuolisiin tulkintoihin kansallisista aggregaattiluvuista. Erityisopetusta pitäisi tarkastella entistä tarkempien tilastoaineistojen avulla. Tutkitulle tiedolle lienee myös kysyntää, sillä erityisopetuksen kehittäminen nousi erääksi teemaksi myös hallituksen puoliväliriihessä esittämissä nuorten syrjäytymisen vähentämisen toimissa. Tähän tutkimukselliseen haasteeseen pyrkii osaltaan vastaamaan Strategisen tutkimusneuvoston Taidot Työhön -hankkeen ”Työllistyminen, koulutus ja erityisyys” -osahanke, jossa VATT yhteistyössä Helsingin yliopiston erityispedagogiikan professori Markku Jahnukaisen tutkimusryhmän kanssa pureutuu erityisopetuksen vaikuttavuus- ja resurssikysymyksiin, Vielä tuloksia hankkeessa ei ole tarjolla, mutta kun aikanaan on, toivomme että erityisopetuksesta saadaan myös määrällisen tutkimuksen muodossa tämänhetkistä tarkempi kuva.


Tutkimuskonsortio